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闫衍:建议财政政策从六方面加力提效促进稳定复苏

2023-01-21 03:55:50

本文字数:3847字

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2022年GDP增长远未达到预期目标,但随着宏观经济运行中积极因素的显著增加,2023年经济复苏的预期明显加强,但仍需要稳增长政策的持续关怀和支持。因为当前经济运行结构的失衡仍主要体现在需求端,货币政策的效果有限,积极的财政政策应发挥稳增长的主要作用。建议围绕调整优化中央部门杠杆率、增加地方专项债券额度和使用效率、衔接准财政政策工具等六个方面加强和完善我国财政政策。

1.2022年经济增长不及预期,但2023年经济复苏有望加强。

2022年宏观经济复苏一波三折,整体疲软。但支持2023年宏观经济向好的因素明显增多,经济复苏的预期明显加强。

2022年,宏观经济运行呈现五大显著特点。2022年受扰动,GDP增速小于年初预期目标。具体而言,五大特点是:一是扰动下的经济复苏两度受阻,二、四季度经济增速分别仅为0.4%和2.9%,仍是2022年经济的主要影响因素;其次,微观主体的预期持续减弱。一方面居民消费和购房信心减弱,另一方面商业景气明显下降,PMI从2022年2月的50.2%波动至12月的47%。三是需求结构继续分化。内部基础设施投资较强,而房地产投资较弱。内需和外需之间的内需较弱,而外需支撑相对较强。前三季度出口高增长支撑制造业投资保持在9%的高水平,而全年社会零增长率下降0.2%。第四,需求疲软传导到生产端。随着二、四季度居民部门消费受阻,工业增加值从9月份的6.3%下降到12月份的1.3%,下滑幅度较大;最后,在“三支箭”政策的支持下,房地产行业略有好转。面对房地产市场的持续收缩,2022年房地产疏解政策继续落地,12月房地产相关指标全部好转。房地产先行指标土地购置面积和新开工面积出现边际回升,房地产相关指标整体向好。

展望2023年宏观经济,经济复苏将明显加强,有以下五个因素或支撑全年增速达到5.0%以上:一是影响减弱或超预期。1月初,大部分省份感染率已超过50%,广东、山东、湖北等省感染率超过70%,浙江、江苏、北京等省接近70%,基本达到免疫高峰;第二,随着影响的消退,消费和服务业将得到快速修复。2022年12月,服务业生产指数和社会零增长率降幅明显收窄,分别比11月收窄1.1和4.1个百分点;第三,地方政治周期转型下的经济发展动力可能会大大提高。今年各省加权增长目标为5.5%,说明各地对经济增长都比较积极;四是经济结构调整持续推进,高技术制造业和战略性新兴产业韧性强、景气度高,或将在后更快推动产业升级和产业扩张;第五,房地产投资对经济的拖累将明显减弱。稳定和物业交付得到保证,房企融资进一步改善。“三支箭”刺激政策效果逐步显现,房企融资将持续改善。2022年12月

2020年以来,为对冲肺炎带来的经济下行风险,我国财政政策采取了更加积极的措施,但也在一定程度上导致了财政风险的增加;2021年经济超预期复苏,使积极财政政策向“可持续性”倾斜,将2022年预算赤字率降至2.8%;然而,在内外不确定性增加、经济面临三重压力的背景下,积极的金融实力依然不减。2022年,考虑专项债务后的广义赤字率仍将超过6%,在防范和化解金融风险方面将努力提高质量和效率,更加注重准确性和实现可持续性。全年财政政策主要表现在四个“加力”和两个“四万亿”。

一是加大税费综合政策支持力度。2022年,实施了史上最大规模的增值税退税政策,总规模约为2.4万亿,比2021年增长了3.7倍。同时,加大对中小企业、个体工商户和特殊困难行业的减度,逐步减免和缓缴社保费用。预计全年新增减税降费退税超过4万亿。第二,增加财政支出。1-11月,公共财政支出同比增长6.2%,支出结构不断优化。上半年优先支持“十五”等重点项目的列入。全年增加社保就业、医疗卫生等基本民生领域支出,牢牢把握民生底线。第三,增加发行地方专项债券。在基建稳、投资稳的背景下,3.65万亿的新增额度配合5000多亿的余额,全年专项发债超过4万亿,募资领域进一步扩大到消费、新基建、新能源。第四,加大金融资源下沉。常态化财政直接拨款机制进一步完善,全年直接拨款达到4万亿元,比2021年增加1万多亿元,支出重点向基层倾斜;同时,中央财政安排地方转移支付近9.8万亿元,同比增长18%,省级财政也最大限度下沉财力,有力支持了基层“三个确保”。

第三,2023年财政政策需要加强以提高效率,六大方面有效支持经济稳定复苏。

2022年底,中央经济工作会议指出,当前经济回升的基础还不牢固,三重压力依然较大。应加强积极的财政政策以提高效率。在我看来,2023年的财政政策需要坚持扩张取向,通过制定多层次、有针对性的措施,继续以防范和化解公共风险为重点,在腾出可用财政空间的基础上,切实提高政策效率。可以重点从六个方面有效支持我国经济高质量发展,既要进一步加大财政支出力度、促进财力下沉、推动专项债券投资,又要不断提高税费支持政策效率、财政支出结构和政策协调性。

首先,适度提高中央部门的杠杆率,将赤字率水平略提高至3.0%-3.2%。与美国、日本等发达国家相比,部门的杠杆率,尤其是中央的杠杆率相对较低,仍有举债空间。在“积极财政政策要加大力度提高效率”的要求下,2023年赤字率可小幅上升至3.0%-3.2%。同时,考虑到地方财政特别是基层财政的持续压力,中央可以适当提高杠杆率,国债净融资可上升到3万亿左右,并加大转移支付力度,继续完善常态化财政资金直接到位机制,灵活启动专项国债w

第三,提高专项债的使用效率,进一步充分利用,增加专项债的杠杆。目前,专项债对基建投资的推动仍显不足,主要与新开工项目占比低、存量项目杠杆效应边际弱化、扰动下项目建设进度不及预期、专项债作为资本金占比低、市场化融资较少有关。以后要充分利用。一是支持范围和项目储备可以向投资大的地区倾斜。二是适当提高专项债券作为资本的比例,扩大资本的运用范围。三是积极引导金融机构加大配套融资支持力度。此外,应加强全周期管理,避免闲置挪用等问题,提高“债务-资产”转换效率。

第四,继续完善税费支持政策,提高财政政策的准确性和针对性。2022年增值税退税政策力度空前。但在冲击下,大量企业注销,未能受益。目前,退税政策在实施过程中还存在新设立企业未纳入、行业划分标准单一、监管审批有待加强等问题,影响了政策的实际效果。在经济回升基础尚不牢固的情况下,仍需延续相关税费支持政策,当前的好转和市场主体活跃度的提高为政策落实创造了良好基础。可以通过延续退税政策、扩大政策受益范围、提高政策落地的及时性和准确性来关爱微观主体。同时,要考虑阶段性救助措施的连续性,平滑政策退路,稳定市场预期。

第五,注重发挥金融稳定对消费的促进作用,支持扩大内需。2022年中央经济工作会议五次提到“内需”,着力扩大内需将是后续经济工作的重点内容。就部门而言,可以利用专项债券、REITs、产业引导基金等,进一步发挥财政资金的作用,带动有效投资,完善仓储物流等与消费相关的基础设施建设。从企业部门来看,可以进一步加大企业融资支持力度,对不裁员、少裁员的企业继续给予失业保险补贴,对创业担保贷款实行贴息、奖励补偿等措施,稳定就业,保障居民收入来源。从居民部门来看,可以通过投放消费券和财政补贴来刺激改善型和基本型消费,同时可以积极推动房地产、汽车等主要领域的税收减免,推动新一轮家电下乡和汽车下乡来刺激消费。

第六,用好贴息等准财政工具,加强财政政策和货币政策的协调。2022年两批7399亿政策性开发性金融工具快速落地,有效支持基础设施建设。2023年可以继续结合稳基建和稳投资的需求,适当扩大政策性开发性金融工具,扩大支持范围。同时,进一步加强财政政策和货币政策的协调联动,通过财政贴息、担保、奖励资金等方式支持优质项目。从而加快项目落地,带动有效投资持续增长。